Lições dos Estados Unidos para o Brasil: o princípio do controle civil sobre as forças armadas

O governo civil tem responsabilidades quanto à condução da política interna do País, a defesa interna, a defesa externa, a política externa, entre outros temas

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Ericson Scorsim. Advogado e Consultor em Direito Público. Doutor em Direito pela USP.

Em 2020, o Brasil está vivenciando alguns fatos perigosos para sua democracia. Primeiro, há o amotinamento de policiais militares no Ceará e a paralisação das forças policiais criou o ambiente para a atuação de bandidos que resultaram no assassinato de mais de 170 pessoas, em tiro contra o Senador da República Cid Gomes. Segundo, Jair Messias Bolsonaro, ora ocupante do cargo da Presidência da República, divulgou vídeo em apoio à manifestação contra o Supremo Tribunal Federal e o Congresso Nacional, inclusive o vídeo apela às Forças Armadas. No vídeo são utilizadas as imagens de Generais em suposto apoio à convocação da manifestação. O fato despertou reação das instituições democráticas, inclusive a análise do possível enquadramento como crime de responsabilidade, pela conspiração contra os Poderes Legislativo e Supremo Tribunal Federal. Terceiro, o Chefe do Gabinete de Segurança Institucional manifestou-se no sentido de que o Congresso Nacional estaria chantageando o Poder Executivo, ao aprovar o orçamento impositivo.1 Quarto, há graves manifestações de deputado federal, com ligações familiares no Palácio do Planalto, com mensagens de fechamento do Congresso Nacional. Agentes políticos que defendem o fechamento do Congresso Nacional e do Supremo Tribunal Federal deveriam ter seus mandatos parlamentares e direitos políticos cassados e sofrer forte reprimenda pública. Ora, o agente político que não segue as regras do jogo democrático, então, necessariamente, deve ser expulso do jogo político eleitoral. Quinto, há a intensificação da participação de militares, alguns da ativa e outros da reserva no governo. Este fato enseja o debate sobre o princípio do controle civil das forças armadas.

Governo civil e o controle civil das Forças Armadas: a garantia do controle democrático

Diante deste grave cenário político, cumpre apresentar algumas considerações sobre o princípio do controle civil das forças armadas. Este é considerado pelos especialistas um processo dinâmico de forças e não um fato. O governo civil tem responsabilidades quanto à condução da política interna do País, a defesa interna, a defesa externa, a política externa, entre outros temas. Por sua vez, as Forças Armadas têm por vocação prioritária a defesa externa. Excepcionalmente, é que devem ser utilizadas para a defesa da ordem interna. Em síntese, o objetivo do princípio do controle civil das forças armadas é prevenir a interferência militar na vida política nacional, algo nefasto para a democracia. Segundo o princípio, a gestão do governo deve ser conduzida por civis.

Ora, um dos princípios fundamentais de organização de um Estado Democrático de Direito é o estabelecimento de um governo civil. Assim, o Presidente da República é eleito por um processo eleitoral democrático, mediante o voto da maioria dos cidadãos. Também, os membros do legislativo são eleitos pelo voto. A soberania popular é que detém o poder civil democrático, exercido por mediação através de representação política. O governo civil tem funções executivas para realizar políticas públicas para atender os interesses nacionais. No governo civil, o Presidente da República é o Comandante em Chefe das Forças Armadas. E, como o próprio nome obviamente diz, governo civil deve ser composto por civis. O governo militar jamais será um governo democrático, justamente em razão do princípio do controle civil das forças armadas no Estado Democrático de Direito. Se as Forças Armadas começarem a participar do jogo político, com o apoio formal e/ou encoberto ao grupo político no governo, então haverá o desequilíbrio do jogo democrático, uma sinalização de desvio de funções e ruptura à ordem constitucional. Ora, os três Poderes da República são o Executivo, Legislativo e Judiciário. As Forças Armadas devem servir ao Estado brasileiro (representados pelos três Poderes da República) e à sociedade. Também, a vocação primária das Forças Armadas é a defesa externa do País, não podendo se imiscuir em questões políticas internas. Assim, as Forças Armadas e respectivos militares devem pautar sua atuação de modo a seguir o princípio da profissionalização, conforme critérios impessoais e independentemente da coloração político-partidária.

Regra de quarenta nos Estados Unidos para que militares da ativa e da reserva aposentados possam assumir o cargo de Secretário de Defesa.

O Ministro da Defesa tem a função coordenar as atividades do Exército, Aeronáutica e Marinha. No Brasil, atualmente, é ocupado por um militar.

Nos Estados Unidos, é consagrado o princípio de separação entre o governo civil e as Forças Armadas. Há regra no título 10 U.S.C § 113, o qual, inclusive, prevê restrições para que militares aposentados somente possam assumir o cargo de Secretário de Defesa (cargo equivalente ao Ministro da Defesa), decorrido o prazo de 7 (sete) anos após o afastamento de seu cargo militar. Segundo a lei note-americana: “A person may not be appointed as Secretary of Defense with seven years after relief from active duty as commisioned officer of a regular component of an armed force”.2 O objetivo institucional desta regra legal é evitar a militarização da sociedade, razão para o controle civil das forças armadas, bem como o estabelecimento da regra de quarentena de sete (7) anos de afastamento das atividades militares para que seja autorizado a nomeação de um militar para o cargo de Secretário de Defesa. Em hipótese excepcional, em período de guerra, é que foi autorizada participação de militar no Ministério da Defesa dos Estados Unidos. No Brasil, não há regra similar do controle civil das forças armadas, tal como existe nos Estados Unidos. Em função disto, em afirmação ao Estado Democrático de Direito, é essencial a incorporação desta regra de quarentena para que militares na ativa e/ou aposentados possam assumir o cargo de Ministro de Defesa.

A importância da instituição de regra de delimitação da participação de militares em governos civis.

Também, seria importante a definição em lei do critério da participação de militares (ativos ou na reserva) em cargos do governo civil. Caberá ao Congresso Nacional definir as regras de controle democrático desta participação de militares em governo civil. Este debate sobre os limites da participação de militares em governos civis é importante para equacionar a dinâmica das relações entre civis e militares. A falta de limites para participação de militares em governos civis é perigosa para o Estado Democrático de Direito. Há o risco de militarização do Estado Democrático de Direito! Na democracia, há pesos e contrapesos para balancear o equilíbrio entre os três Poderes da República. Mas, as Forças Armadas não podem tomar partido de um dos poderes da República, em detrimento dos demais.

Em casos extremos de ruptura deste princípio constitucional do controle civil das forças armadas há situações como as vivenciadas pela Venezuela, aonde a participação de militares no governo é acentuada.

A seguir, cumpre analisar o contexto constitucional e funcional de atuação das Forças Armadas.

Das Forças Armadas: os riscos de politização dos militares e a de inversão da hierarquia e ruptura disciplina.

As Forças Armadas, integradas pelo Exército, Marinha e Força Aérea, têm a função de garantir a defesa nacional, estando sob o comando do Presidente da República.3

Em qualquer país democrático, há a distinção entre o governo civil e as Forças Armadas. As Forças Armadas são órgãos do Estado e não dos governos transitórios. Também, deve-se manter a equidistância entre as Forças Armadas e a Presidência da República. É intolerável em um governo democrático a utilização das Forças Armadas pelo Presidente da República, para fins pessoais e políticos. A instrumentalização das Forças Armadas (militares na ativa ou na reserva), para fins de composição de um governo civil é uma medida que coloca em risco a própria instituição militar. As Forças Armadas não podem ingressar no jogo político-eleitoral, caso contrário violarão a ordem democrática. Também, as Forças Armadas não podem tomar partido, seja de modo oficial ou informalmente, de um dos poderes da República, no caso o Poder Executivo, em detrimento dos demais!

Há pilares fundamentais que estruturam as atividades das forças armadas: a hierarquia e a disciplina. Nestas relevantes carreiras de estado, é fundamental a garantia da ordem, mediante a unidade de comando. De fato, a unidade da corporação é o valor sagrado a ser garantido. Por se tratar de um corpo estatal diferenciado com autorização para portar armas letais, são necessárias regras especiais. As Forças Armadas (Exército, Marinha e Aeronáutica) servem à garantia da defesa nacional e a soberania do Brasil, diante de ameaças por agentes e/ou potências estrangeiras. Assim, é fundamental a atualização da capacitação ofensiva e defensiva das Forças Armadas, mediante equipamentos e armamentos adequados. Neste contexto, a modernização das Forças Armadas, mediante a adequação do orçamento, é um fator fundamental da defesa nacional. E uma das tendências globais é a realização de investimentos pelas Forças Armadas em sua capacitação cibernética, em inteligência militar, bem como a redução de pessoal. Em contrapartida busca-se a formação de unidades militares menores e de alta performance. Há funções específicas das Forças Armadas em períodos de paz e outras em tempos de guerra. Nas últimas décadas, as Forças Armadas no Brasil têm sido convocadas pela Presidência da República para garantir a lei e a ordem, em determinados estados da federação. A denominada GLO tem por função a preservação da ordem pública e proteção da segurança das pessoas e do patrimônio, e somente na hipótese de esgotamento das medidas previstas no art. 144 da Constituição Federal, razão pela qual é autorizado o exercício de funções de polícia ostensiva, bem como de natureza preventiva e repressiva, de competência das Polícias Militares.4 Na hipótese de inexistirem meios suficientes da Polícia Militar, esta, com a aprovação do Governador de Estado, poderá atual, parcial ou totalmente, sob o controle operacional do comando militar responsável pelas operações.5 Em 2018, o Rio de Janeiro passou pelo regime da intervenção federal, ficando sob o Comando das Forças Armadas. Também, cogitou-se recentemente da atuação de militares do Exército na realização de serviços para o INSS. Porém esta banalização da atuação das Forças Armadas representa grave desvio de sua função primária de defesa nacional. Tal chamamento frequente das Forças Armadas é um sinal de um sintoma da enfermidade do País, à medida que ocorre este desvio de função e usurpação do desempenho de funções civis.

Do grave problema da paralisação da Polícia Militar do Ceará: o risco do precedente perigoso para a federação brasileira em perturbação à segurança pública

A Constituição Federal veda a greve tanto pelas Forças Armadas quanto pelas Políticas Militares. Aos militares é proibido pela Constituição, art. 142, V: i) sindicalização e a greve; ii) a filiação a partidos políticos enquanto no serviço ativo.

Por sua vez, as polícias militares têm a função assegurar a segurança pública, com funções de policiamento preventivo e repressivo. Ora, as Polícias Militares, por representarem relevante função pública relacionada à ordem e à segurança pública, não podem ser paralisadas por greve. Inexiste o direito de greve de policiais militares. Acontece que tem ocorrido verdadeiros motins pelas polícias militares em diversos estados da federação. O movimento de amotinação tem impedido que outros servidores militares que não queiram participar da greve sejam coagidos a parar de trabalhar. Há casos relatados pela imprensa de esvaziamento de pneus de viaturas como forma de impedir o trabalho de outros policiais. Também, há casos de coação de comerciantes para que fechassem as portas de estabelecimentos comerciais. E o mais grave, foi o episódio no Ceará de tiro desferido contra o Senador da República Cid Gomes, ao tentar desbloquear a entrada de uma unidade militar em Sobral. Policiais mascarados criaram atos de perturbação à ordem pública. Verdadeiro motim subverteu a ordem no Estado. Os motins são classificados como crimes militares.6 Também, o Código Penal Militar tipifica como crime a conduta de deserção: “Art. 187. Ausentar-se o militar, sem licença, da unidade em que serve, ou do lugar em deve permanecer, por mais de oito dias: pena – detenção de seis meses a dois anos se oficial a pena é agravada”.

Foi criado um estado de insegurança pública por servidores públicos militares responsáveis por zelar pela segurança pública. Além disto, diante da paralisação dos policiais militares cearenses, eclodiu um banho de sangue no Estado do Ceará, na medida que ocorreram mais de 170 (cento e setenta) assassinatos. Em razão da gravidade da situação, foi encaminhada ao Ceará a Força Nacional de Segurança Pública. Ocorre que parte dos integrantes desta Força Nacional de Segurança também são policiais militares de outros estados da federação, os quais também possuem problemas quanto à falta de adequada remuneração. Daí diante deste grave paradoxo há o risco de força nacional de segurança pública não seguir o princípio da imparcialidade em sua atuação. Também, as Polícias Militares não constituem um poder autônomo e independente do governo dos Estados-membros, insubmissa a controles democráticos. Outro risco é que o caso do Ceará pode servir como um precedente perigoso para que outras corporações militares invertam a ordem, mediante a submissão dos governos estaduais.

Infiltração de movimentos políticos e partidários dentro das Forças Armadas e das Políticas Militares é perigosa para a democracia.

Movimentos políticos e/ou partidários infiltrados dentro das Forças Armadas e das Polícias Militares são perturbadores para a democracia. Estes movimentos contrariam os pilares estruturantes destas instituições voltadas à defesa nacional e à segurança pública. Líderes políticos que politizam as Forças Armadas e as Polícias Militares, jogando a polarização para dentro destas instituições, são irresponsáveis que não tem apreço pelas instituições. Apenas por conveniência e oportunidade política, fazem valer seus interesses políticos pessoais, em detrimento do interesse público. A ideologia política está dinamitando a profissionalização necessária das instituições militares.

Dos riscos os Estados da Federação com os motins das PMs: a quebra do controle civil sobre as forças militares

Os Estados da Federação (e seus respectivos governadores) não podem ficar refém de movimentos políticos dentro de suas polícias militares. Caso contrário, haverá a subversão do princípio do controle civil das corporações militares. As instituições militares devem ser apolíticas, estando a serviço da República e não de clãs familiares e/ou políticos. Caso contrário, ingressarão no pântano das disputas políticas e eleitorais. A exploração política dos movimentos de policiais, de sua luta legítima de melhores condições salariais e de trabalho, é perigosa para o Estado Democrático de Direito e, ao final para a própria sociedade. O maior risco é o surgimento de uma polícia política, um germe nocivo às instituições democráticas e ao povo brasileiro. Em cheque, também, o sistema federativo brasileiro na medida que os estados-membros e respectivos governadores tornam-se reféns de corporações militares.

A impunidade de policiais militares amotinados, mediante leis de anistia, como fato de agravação da desordem pública

O Supremo Tribunal Federal já decidiu que o servidor público militar é proibido de realizar greve. Há sanções para os servidores militares que tenham exercido greve para fins de pressionar por reajustes salariais. Ocorre que as sanções administrativas e criminais aplicadas no âmbito dos Estados em relação aos servidores públicos militares que participaram de greves foram objeto de leis de anistia.7 Condutas que deveriam ser punidas acabam sendo incentivadas por leis de anistia. Este é um cenário de subversão da ordem democrática, condutas estas que devem ser reprimidas pelas instituições brasileiras. Durante o regime militar, o então capitão Jair Messias Bolsonaro, atual ocupante da Presidência da República, alcançou a fama nacional justamente por liderar um movimento por aumento de salários dentro do Exército, inclusive respondeu a inquérito militar sob a acusação de planejar explodir uma bomba dentro de quartéis militares. Ao final, foi absolvido, por maioria votos, por não existirem provas a sustentar a acusação.8 Vale dizer, graves condutas que ensejariam a expulsão do Exército não foram devidamente punidas. Depois, como político (deputado federal) passou a sua carreira política defendendo a classe militar. Pelas vias do destino, a ironia é que quebra da hierarquia militar foi premiada. Um oficial de baixa patente tornou-se o Comandante em Chefe das Forças Armadas. Um capitão comandando Generais, ironia da história brasileira! Seu projeto político é instrumentalizar as corporações militares para seus propósitos políticos pessoais. Se as Forças Armadas hipotecarem apoio político ao governo de plantão abriram perigoso precedente antidemocrático!

Das milícias: a fonte perigosa para o Estado Democrático de Direito.

Por outro lado, para agravar o cenário, há ainda o fenômeno da formação de milícias, um poder paralelo ao estado. Nos termos da Lei n. 12.720, de 27 de setembro de 2012 a formação de milícia é tipificada como crime: “Constituição de milícia privada. Art. 288- A. Constituir, organizar, integrar, manter ou custear organização para militar, milícia particular, grupo ou esquadrão com a finalidade de praticar qualquer dos crimes previstos neste Código: Pena – reclusão de 4 (quatro) a 8 (oito) anos”. Grupos paramilitares são nocivos à democracia; representam a subversão à ordem democrática. O Estado de Democrático Direito e suas instituições devem reagir e não pode sucumbir à vontade de grupos de extrema direita que estão atuando à margem da lei e da Constituição, causando a subversão da ordem, mediante motins e/sabotagens, em detrimento da unidade das forças militares. Divisões internas das corporações militares comprometem a sua unidade de comando, com a inversão da hierarquia!

Conclusões.

Diante do exposto, algumas medidas propostas (de lege ferenda): i) a implementação do princípio do controle civil das forças armadas, com a regulamentação de período de quarentena de militares na ativa ou na reserva em relação à participação em governo civil, evitando-se alianças políticas antidemocráticas entre o Presidente da República e integrantes das Forças Armadas; ii) reformulação do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República, de modo a evitar a instrumentalização do cargo público, em detrimento do princípio da independência e harmonia entre os poderes da República; iii) a reformulação do Ministério da Defesa, para assegurar a nomeação exclusivamente de civis em tempos de paz.

1 Para lembrar: o Chefe da Segurança Institucional da Presidência da República tem o comando sobre a Agência Brasileira de Inteligência (ABIN), o qual controla informações em diversos setores. Nos termos do Decreto n. 9.668/2019 compete ao Gabinete de Segurança Nacional, entre outras atribuições: i) assistir diretamente o Presidente da República no desempenho de suas atribuições especialmente quanto a assuntos militares e de segurança, ii) analisar e acompanhar questões com potencial de risco, prevenir a ocorrência de crises e articular seu gerenciamento, e caso de grave e iminente ameaça à estabilidade institucional; iii) coordenar as atividades de inteligência federal; iv) planejar, coordenar e supervisionar a atividade de segurança da informação no âmbito da administração pública federal, nela incluídos a segurança cibernética, a gestão de incidentes computacionais, a proteção de dados, o credenciamento de segurança e o tratamento de informações sigilosas; vi) zelar, assegurado o exercício do poder de polícia pela segurança pessoal do Presidente da República e Vice-Presidente da República, segurança pessoal dos familiares do Presidente da República e Vice-Presidente da República; vii) dos palácios presidenciais e das residências do Presidente da República e do Vice-Presidente da República … viii) coordenar as atividades do sistema de proteção ao programa nuclear brasileiro como seu órgão central, ix) planejar e coordenar eventos em país em haja a presença do Presidente da República; x) realizar o acompanhamento de questões referentes ao setor espacial brasileiro; xi) realizar o acompanhamento de assuntos pertinentes ao terrorismo e às ações destinadas à sua prevenção e à sua neutralização e intercambiar subsídios para a avaliação de risco de ameaça terrorista; xii) realizar o acompanhamento de assuntos pertinentes às infraestruturas críticas, com prioridade aos que se referem à avaliação de riscos.

2 Sobre o histórico deste requisito do afastamento das atividades militares de sete anos para assumir o cargo de Secretário de Defesa nos Estados Unidos, ver: J. McInnis, Kathleen. Statutory restrictions on the position of Secretary of Defense: issues for Congress, january 5, 2017, Congressional Reserch Service.

3 Sobre as Forças Armadas, a Constituição Federal define: “Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem”.

4 CF: “Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: (…) §5º. Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução das atividades de defesa civil. §6º. As policias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios”.

5 Decreto n. 3.897, de 24 de agosto de 2001, que fixas as diretrizes para o emprego das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem.

6 Código Penal Militar:

“Art. 149. Reunirem-se militares ou assemelhados: I – agindo contra a ordem recebida de superior, ou negando-se a cumpri-la; II – recusando obediência a superior, quando estejam agindo sem ordem ou praticando violência; III assentindo em recusa conjunta de obediência ou em resistência ou violência, e, comum, contra superior; IV – ocupando quartel, fortaleza, arsenal, fábrica ou estabelecimento militar, ou dependência de qualquer deles, hangar, aeródromo ou aeronave, navio ou viatura militar, ou utilizando-se de qualquer daqueles locais ou meios de transporte, para ação militar, ou prática de violência, em desobediência a ordem superior ou em detrimento da ordem ou da disciplina militar. Pena reclusão de quatro a oito anos, com aumento de um terço para os cabeças”.

7 Lei n. 12.505, de 11 de outubro de 2011.

8 Sobre o tema, conferir: Carvalho, Luiz Maklouf Carvalho. O cadete e o capitão. A vida de Jair Bolsonaro no quartel. São Paulo: Todavia, 2019.

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